Am kürzeren Hebel. Die Berliner Landesfinanzen in der Coronakrise

Der Schutz menschlichen Lebens ist nicht immer eine staatliche Priorität. Regierungen haben eher dann tief in Wirtschaft und Gesellschaft eingegriffen, wenn Machtfragen gewaltsam gelöst, wenn Kriege geführt werden sollten. Die Coronapandemie ist eine gesellschaftspolitische Krise, kein Krieg. Doch zu ihrer Eindämmung wurden massive Einschränkungen verhängt und die öffentlichen Haushalte ins Zentrum des wirtschaftlichen Krisenmanagements gerückt. Wer von Finanzen nicht reden will, sollte von Politik schweigen.
Im Folgenden wird es deshalb um den Handlungsrahmen für die Berliner Landespolitik der nächsten Jahre gehen. Weil die Probleme aber groß sind, hilft es wenig, aufgeregt drauflos zu stolpern. Ein paar Umwege sind nötig.

Analysen statt Rhetorik

Die Krise ist tief und sie ist nicht vorbei. Es wird keine Rückkehr zum status quo geben. Wenn eine Bundesregierung 2020 auf einen Einbruch der Automobilindustrie nur mit einer temporären Aussetzung der Umsatzsteuer reagiert, dann sind mehr als nur festgefügte Gewissheiten ins Wanken geraten. Dennoch ist ein Rückgang des Bruttoinlandsproduktes in den reichen Ländern um 5, 7 oder auch 12 Prozent keine Katastrophe. Das Schrumpfen der osteuropäischen Ökonomien nach 1988 – das war ein Einbruch. Wenn dagegen der schwarze Schwan der Wirtschaftswissenschaft, Nouriel Roubini, im Spiegel vom 12. Juni kühn behauptet:

„Ich schätze, dass hier in New York so ziemliches jedes Restaurant schließen muss, aber McDonald’s wird überleben.“

– dann ist es völlig klar, dass dies nicht als Prognose gemeint ist. In New York wird nicht „so ziemlich jedes Restaurant schließen“. Es ist einfach wirkungsvolle und verkaufsfördernde Rhetorik, die von krassen Kontrasten lebt. In der deutschen Geschichtswissenschaft ist Götz Aly der Meister dieser Kunst – aber Aly hat daneben noch echte Forschung zu bieten. Nouriel Roubini riskiert nichts. Er hat auch seine Fehlprognosen immer gut überstanden. Auch, weil er fast immer eine Alibi-Klausel einbaut. So behauptet Roubini:

„Die Wirtschaft ist so steil abgestürzt, dass es praktisch unausweichlich ist, dass sie irgendwann wieder zulegt. Aber das wird den Absturz in keiner Weise kompensieren. Selbst Ende 2021 wird die US-Konjunktur noch unter dem Niveau von Anfang 2020 liegen, zu viel ist kaputtgegangen.“

Und genau das ist der Konsens der offiziellen Schätzungen hierzulande, dass noch Ende 2021 der Stand von 2019 nicht erreicht sein wird, sondern erst irgendwann 2022. In der Großen Depression erreichten die USA erst 1939 wieder das Niveau von 1929 – nur zum Vergleich.

Mehrausgaben und Einnahmeausfälle

Für die Bundesrepublik hat der Bundestag erstmals im März eine „außergewöhnliche Notsituation“ festgestellt, einen Nachtragshaushalt und einen Tilgungsplan beschlossen, letzteres, um der Schuldenbremse genüge zu tun. Denn ungeachtet aller wissenschaftlichen Kritik an dieser Vorschrift zur Begrenzung und Verteuerung der öffentliche Kreditaufnahme erfreut sie sich auch in der aktuellen Krise mancherorts großer Beliebtheit. Das Motto lautet: „Spare in der Zeit, dann hast Du in der Not.“ Und mancher kann daher hoffen, wie einst Joseph im Ägypterland mit solchen Rezepten Karriere zu machen.
Zunächst aber verdeutlichte die Steuerschätzung von Mitte Mai das Ausmaß der kommende Probleme. Die Schätzung geht von einem Rückgang des BIP von 6,3 Prozent im Jahr 2020 aus und prognostizierte für das laufende Jahr Steuerausfälle von etwa 100 Milliarden Euro. Mit dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz erhöhte der Bundestag die Neuverschuldung auf 218,5 Milliarden Euro. Davon liegen nun 118,8 Milliarden Euro über der „Regelgrenze“ der Schuldenbremse und sollen ab 2023 zurückgezahlt werden.

Sozialversicherung, Länder und Kommunen

Zum Öffentlichen Gesamthaushalt zählen neben dem Bund auch die Sozialversicherungen und die Länder und Kommunen. Die umfangreiche Kurzarbeit und der Anstieg der Arbeitslosigkeit werden zuerst aus dem Haushalt der Bundesagentur für Arbeit bezahlt, die ihre Rücklagen von – zu Jahresbeginn – 25,8 Milliarden Euro wohl noch in diesem Jahr aufbrauchen wird. Verminderte Beitragseinnahmen und höhere Ausgaben setzen aber auch die Krankenversicherungen unter Druck.
Die Bundesländer hatten schon bis Mitte Mai Corona-bedingte Ausgaben von 86 Milliarden Euro eingeplant, die durch Neuverschuldung gedeckt werden sollten. In diese Aufstellung des Landesrechnungshofes Schleswig-Holstein ging das Land Berlin noch mit einer Neuverschuldung von Null Euro ein. Der Berliner Senat hatte geplant, die Corona-Sonderausgaben im Wesentlichen durch die Hilfen des Bundes (2,645 Milliarden EUR) und den Verzicht auf Schuldentilgungen im Jahr 2020 (325 Millionen EUR) zu finanzieren. Dabei wählte die Landesregierung einen, für viele Betroffene des Lockdown deutlich günstigeren Weg der Vergabe von Coronamitteln als andere Bundesländer – zum großen Unverständnis des Bundeswirtschaftsministeriums. Doch die Einnahmeausfälle durch die Pandemie waren im ersten Entwurf noch nicht berücksichtigt. Auf der Grundlage der Steuerschätzung von Mitte Mai musste die Senatsverwaltung für Finanzen feststellen:

Gegenüber dem Haushalt 2020/2021 ergeben sich Steuermindereinnahmen von rd. 3.045 Mio. € im Jahr 2020 und rd. 1.648 Mio. € im Jahr 2021. Für die Finanzplanungsjahre ergeben sich Mindereinnahmen von rd. 1.892 Mio. € im Jahr 2022 und rd. 1.765 Mio. € im Jahr 2023.

Berlin: Befreiungsschlag oder Selbstbetrug?

Was nun? Die Jahre steigender Steuereinnahmen waren vorbei, die mittelfristige Finanzplanung des Landes Makulatur. Nun begann der Politikmotor der Landeskoalition aus SPD, LINKEN und Grünen zu stottern. Einerseits bereitete der Senat einen zweiten Berliner Nachtragshaushalt vor und beschloss den Entwurf am 26. Mai vormittags.
Parallel aber begannen die Fraktionsspitzen der Senatskoalition ihre eigene Version der Finanzpolitik in der Krise zu diskutieren. Sie präsentierten am gleichen 26. Mai, nachmittags, ihren abweichenden Entwurf und verfertigten daraus eine passende Vorlage, die am 4. Juni beschlossen wurde. Es sollte ein Befreiungsschlag sein.
Schon ein oberflächlicher Vergleich der veranschlagten Summen zeigt die ersten Unterschiede: Der Beschluss des Abgeordnetenhauses setzt nicht nur die Neuverschuldung mit 6 Milliarden Euro höher an und streckt die Tilgung auf 27 Jahre. Er verzichtet zudem auf die Unterscheidung zwischen einer tilgungsfreien Konjunkturkomponente bei der Nettokreditaufnahme und einem, entsprechend dem Landesgesetz zur Schuldenbremse tilgungspflichtigen Anteil: Die Gesamtsumme fällt daher in die Tilgungspflicht. Es fehlt jede genaue Aufgliederung der Zwecke, für die diese umfangreiche Verschuldung eingegangen werden soll. Damit ergibt sich die Merkwürdigkeit, dass auf der ersten Sitzung des zuständigen Hauptausschusses nach der Sommerpause ein obsoletes Papier auf der Tagesordnung steht: Eben der detailliertere Entwurf des Senats für den „Zweiten Nachtragshaushalt“, der sich seit dem 4. Juni erledigt hat.
Grob gesagt reicht die für Berlin beschlossene Nettokreditaufnahme von 6 Milliarden, um in der laufenden Berliner Legislatur bis zu den Wahlen im Herbst 2021 finanziell über die Runden zu kommen. Politisch wird es nicht so lange reichen. Denn im Frühjahr 2021 beginnt die Erarbeitung des nächsten Doppelhaushaltes 2022/23, für den keine Notfallkreditaufnahme in Aussicht steht. Bisher gibt es keine mittelfristige Investitionsplanung unter Berücksichtigung der voraussichtlichen regionalen Entwicklung, der Bedarfe (z.B. Schulen, Wohnungsbau, Infrastruktur) und der voraussichtlichen Einnahmen.

Konflikte nur vertagt

Die Auseinandersetzungen sind also nicht aufgehoben, sondern nur aufgeschoben. Tatsächlich hat zumindest der Berliner Senat an einer Stelle ein Sparpotential ausgemacht:

Zum weiteren Ausgleich der Mehrausgaben sollen in den Jahren 2020 und 2021 Minderbedarfe bei den Zuführungen an den Wohnraumförderfonds und bei den Bauinvestitionen umgesetzt werden. Damit wird keine Einschränkung von Bauaktivitäten einhergehen. (Entwurf Zweites Nachtragshaushaltsgesetz, Seite 7)

Im Einzelplan 12 (Senatsverwaltung Stadtentwicklung und Wohnen) finden sich die resultierenden Einsparungen: 122 Millionen für 2020 und 100 Millionen im Jahr 2021. Zwar wird die Kürzung mit dem Zusage verbunden, dass die „reduzierte Zuführungen … in den kommenden Haushaltsjahren nachgeholt“ werden. Ob das angesichts der Krisenfolgen gelingen wird, steht auf einem anderen Blatt. Sicher war das Programm des Wohnraumförderfonds angesichts der Notwendigkeit eines langfristigen Kapazitätsaufbaus in der Berliner Bauwirtschaft viel zu kurz gedacht und für die kommerziellen Träger nie attraktiv genug (Analyse 20.02.20, Punkt 5). Dass aber in der Krise ausgerechnet am sozialen Wohnungsbau zuerst gespart werden soll, wo doch die Wohnungsfrage im Zentrum der Berliner Stadtpolitik steht, das ist für rot-rot-grün kein gutes Zeichen.
Die Auseinandersetzung um die Verteilung der Krisenlasten haben schon begonnen. Sicher ist eine Landesregierung am kürzeren Hebel. Doch es hilft nicht, Zeit zu schinden. Sondern als erster, wenn auch nicht hinreichender Schritt ist Aufklärung über den Stand der Dinge nötig. Der nächste Schritt ist die Formulierung von Vorschlägen und Strategien. Die gesellschaftlichen Bedarfe sind groß. Wie aber werden wir ihnen gerecht?

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