Verordnete Wohnungsarmut

Zum 22. Juni, 19 Uhr, laden die Zeitschrift lunapark21 und das Stadtteilbüro Friedrichshain zu einer Diskussion in das Berliner Haus der Demokratie.

Nicht angemessen. Die Ausführungsvorschrift Wohnen (AV Wohnen) oder:
Warum Berliner:innen in der Grundsicherung Wohnkosten aus dem Regelsatz bezahlen müssen.

Etwa 10 Prozent der Bedarfsgemeinschaften in Berlin überschreiten die Richtwerte und müssen Teile der Wohnkosten aus ihrem Existenzminimum bezahlen. Ein Problem der Diskussion wird sein, dass die AV Wohnen aus verschiedenen Gründen kein gern diskutiertes Thema darstellt und der Kenntnisstand entsprechent schlecht ist. Wir werden viel Zeit für Darstellung, Nachfragen und echte Mißverständnisse brauchen. Deshalb hier vorab eine etwas ausführlichere Ergänzung: eine Einleitung zum Berliner Arbeitsmarkt, fünf Punkte zur Kritik der AV Wohnen und ein Nachwort: Angebotsmieten als Argument gegen Vergesellschaftung?

Arbeit und Leben: Der Berliner Arbeitsmarkt 1991-2025

Entgegen den Träumen der Westberliner Provinzelite gingen Wirtschaftsleistung, Erwerbstätigkeit und Bevölkerung in Berlin nach der Vereinigung über viele Jahre zurück. Der Höhepunkt der Arbeitslosigkeit lag im Jahr 2005, auch, aber nicht nur aufgrund der Veränderungen in der Statistik aufgrund von Hartz IV.

Danach wendete sich das Blatt. Wirtschaftswachstum und – ab 2009 – ein Wachstum der Bevölkerung veränderten die Stadt. Um mehr als ein Jahrzehnt verspätet realisierte sich die Prognose einer Dienstleistungsmetropole. Seit 2018 sind mehr Berliner:innen erwerbstätig als nicht-erwerbstätig. Selbst der Anstieg der Arbeitslosigkeit in der Pandemie 2020 und den folgenden Krisen hat daran noch nichts geändert. Mit der Ausweitung der Erwerbstätigkeit und der Erwerbseinkommen ging die Bedeutung der staatlichen Sozialleistungen zurück: Zahlungen in der Alters- und Hinterbliebenenversorgung machten 2005 gut 21 Prozent aller verfügbaren Einkommen aus. 2023 waren es noch knapp 18 Prozent. Auf Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe entfielen 2005 etwa 9,5 Prozent der verfügbaren Einkommen, 2023 nur 5,5 Prozent.

Ein etwas anderes Bild ergibt sich beim Blick auf die Arbeitszeit. Das Arbeitsvolumen je Erwerbstätigen ging von 2000 bis 2019 von 1546 auf 1402 Stunden zurück. In der Covid-Pandemie fiel es 2020 auf 1330 und lag 2023 bei 1345 Stunden. Die Erwerbstätigkeit machte 2023 – bezogen auf alle Berliner:innen und alle Stunden des Jahres – etwa 8 Prozent des Jahres aus, für die Erwerbstätigen waren es gut 15 Prozent. Mit verlängerten Ausbildungszeiten, kürzeren Arbeitszeiten und einer höheren Lebenserwartung ist der Anteil der Erwerbstätigkeit am Alltag zurückgegangen. Wir wissen aber wenig darüber, wie das mit der Erwerbsarbeit verknüpft ist (unbezahlte Aus/Weiterbildung usw.). Zudem braucht auch eine sinnvolle Nutzung freier Zeit bestimmte Voraussetzungen. Es geht z.B. um Räume, von der Wohnung bis zu Veranstaltungshallen. Auf jeden Fall haben andere Bereiche des Zusammenlebens im Alltag an Gewicht gewonnen.

Im langen Berliner Aufschwung seit 2009 ist auch die Zahl der Fürsorgeempfänger zurückgegangen. Dabei gab es im Bereich des SGB II bis 2025 einen Rückgang von knapp 590.000 auf 433.000, im SGB XII, vor allem bei der Grundsicherung im Alter, dagegen eine Zunahme von gut 75.000 auf fast 113.000.

1. Gesetze, Verordnungen, Urteile

Als Nicht-Jurist lese ich juristische Texte eher als historische Quelle, das ist nicht immer die richtige Perspektive. Ich versuche es trotzdem. Die zuständige Senatsverwaltung behauptet, für die „Kosten der Unterkunft“ von Leistungsbeziehern im zweiten sozialen Netz (SGB II, SGB XII, AsylbLG) ein „schlüssiges Konzept“ entwickelt zu haben. Das Landessozialgericht hat das wiederholt in Einzelentscheidungen gerügt.

Genau hier liegt ein Problem. Denn nach der Pleite des Senates mit der damaligen Wohnaufwendungenverordnung vor dem BSG, erst für das SGB XII (B 14 AS 70/12 R), dann insgesamt (B 14 AS 53/13 R), hat die Verwaltung die nachfolgende AV Wohnen anders aufgesetzt. Insbesondere das Instrument der Normenkontrollklage greift wohl nicht mehr. Damit bleiben nur Einzelverfahren, was sich sehr lange hinzieht. In diesen Verfahren haben sich die Gerichte aber regelmäßig geweigert, einen eigenen Maßstab zur Beurteilung der Kosten der Unterkunft zu entwickeln, mangels Sachkenntnis/Daten/Ressourcen oder was auch immer. Damit blieb eine Kritik an der Konstruktion der AV Wohnen aus. Micha Breitkopfs Beitrag in lunapark21 fasste das Ganze Ende letzten Jahres zusammen.

Inzwischen hat sich die Position der Senatsverwaltung noch mal verhärtet. Sie betonen, sich auf „höchstrichterliche Rechtsprechung“ stützen zu können, so in ihrer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage der LINKEN, in einer Anhörung im Februar (Mitschnitt, zur AV-Wohnen ab Minute 0:21, Protokoll). (Anhörung, die Präsentation).

Gemeint ist damit zum einen ein altes Urteil des Bundessozialgerichts von 2010 (B 10), das als Orientierung genommen wird. Zum anderen ein neues Urteil des Bundessozialgerichts vom 27. November letzten Jahres, das tatsächlich eine Kritik an der Argumentation des Landessozialgerichts enthält: Es habe keinen eigenen Prüfmaßstab entwickelt. Deshalb wurde der Fall ans LSG zurückverwiesen hat. In den Argumentationen geht es nicht nur um den sozialrechtlichen Kleinkrieg, sondern um die Feststellung der Tatsachen.

2. Selektive Wahrnehmung

Das „schlüssige Konzept“ ist für die Senatsverwaltung vom Institut ALP aufgeschrieben worden, das solche Konzepte öfter produziert. ALP hat auch den Berliner Mietspiegel 2024 erarbeitet, dessen nicht öffentlich zugänglichen Daten zugrunde gelegt werden.

Schon eine erste Lektüre des Konzepts wirft Fragen auf. So werden im Abschnitt „2.2.1 Ermittlung des Anteils geringverdienender Haushalte an allen Berliner Haushalten“ 48.000 Haushalte aus der weiteren Betrachtung ausgeschlossen, weil keine Angaben zur Haushaltsgröße vorliegen. Damit wird der im weiteren betrachtete Anteil der geringverdienenden Haushalte auf 34,38 Prozent gesenkt, von zuvor immerhin 36,77 Prozent in der Spalte „Insgesamt“.(*) Da der Marktanteil der Geringverdienerhaushalte den Rahmen für die spätere Diskussion der Verfügbarkeit von Wohnungen bildet, ist diese willkürliche Absenkung keine Nebensache. Wenn weniger Arme mitgezählt werden, dann muss man weniger Rücksicht auf sie nehmen.

3. Eine unangemessene Konstruktion

Entscheidend sind aber nicht die Fehler im Detail, sondern die Gesamtkonstruktion, der Bezug auf den Mietspiegel. Im Konzept heißt es:

„Die Berücksichtigung der Miethöhen von nicht preisgebundenen Wohnungen, die innerhalb der letzten sechs Jahre vermietet oder deren Miete innerhalb der letzten sechs Jahre vermietet angepasst wurden, wirken sich zugunsten der leistungsberechtigten Haushalte auf dem angespannten Wohnungsmarkt richtwerterhöhend aus.“

Für die Mieter:innen im Bestand ist diese Definition des Mietspiegels nicht positiv, sie wirkt mietenerhöhend. Für Leistungsbeziehende soll es aber gut sein, weil höhere Richtwerte und damit höhere Kostenübernahmen errechnet werden.

Allerdings nur so lange, wie man keine Aufforderung zu Kostensenkung bekommt, weil man über den Richtwerten liegt. Denn dann geht es um die Möglichkeit eines entsprechenden Umzugs, also um eine Neuvermietung. Wie werden diese im Mietspiegel abgebildet?

Im Mietspiegel 2024 betrug das durchschnittliche Alter der mietspiegelrelevanten Verträge 14,2 Jahre. Mieterhöhungen im Bestand fallen deutlich geringer aus, als die Anstiege bei den Angebotsmieten, die für Neuvermietungen gelten. Über sie heißt es in der Dokumentation zum Berliner Mietspiegel 2024, S.37:

„Insgesamt ergibt sich in der Datenerhebung ein Neuvertragsanteil von 36 %. Der Anteil der Neuverträge, die in den letzten sechs Jahren noch einmal angepasst wurden, liegt bei 10 %. Die Neuvertragsmieten liegen mit 9,21 €/m² im Schnitt rund 2,59 €/m² über den veränderten Bestandsmieten (6,62 €/m²).“

Und dabei handelt es sich immernoch um den Durchschnitt der Neuvertragsmieten über 6 Jahre. Der massive Anstieg der Angebotsmieten nach 2020 ist also nur zu einem Teil eingeflossen. In jedem Fall kennen ALP und die zuständige Senatsverwaltung den Unterschied zwischen Bestands- und Neuvertragsmieten. Sie ziehen aber ihre eigenen Daten nicht zur Beurteilung von Kostensenkungsaufforderungen heran. Denn sie behaupten, im „Erhebungszeitraum von 09/2022 bis 09/2023 lagen 47,3 Prozent der neu bezogenen Wohnungen innerhalb der Richtwerte.“

4. Verordnete Armut

Wie kommt die Senatsverwaltung auf dieses überraschend positive Ergebnis? Ganz einfach. Bei der Bestimmung der Richtwerte wurden zunächst eine „abstrakt angemessene Wohnfläche“ berechnet, aus der – Abschnitt 2.3 bis 2.5. – mit den Mietspiegeldaten ein Richtwert für die Monatsmiete Bruttokalt bestimmt wird, der sich jeweils aus der Obergrenze der Spannen (50 qm für 1 Person, 65 qm für 2 Personen usw.) errechnet.

Bei der Betrachtung der Verfügbarkeit (3.2) werden dann aber die ganze Wohnflächen-Spanne einer Stufe, ja unter bestimmten Bedingungen sogar Datensätze aus zwei Stufen – Stichwort „nächstgrößere Haushaltsgröße“ – berücksichtigt. Für die untere Grenze oder auch die Mitte der Spannen ergeben sich dann klar hörere Quadratmeterpreise, weil die Wohnfläche geringer ist. Der Richtwert für einen 1-Personenhaushalt beträgt 447 Euro für 50 qm und entspricht einer Bruttokaltmiete von 8,94 Euro pro qm. Eine solche Wohnung ist auf dem Markt kaum zu finden. Aber 447 Euro für 30 Quadratmeter entsprechen einer Bruttokaltmiete von 14,90 Euro pro qm. Solche Wohnungen sind zu finden. In der Berechnung der Verfügbarkeit werden beide Fälle als „innerhalb der Richtwerte“ gezählt.

Tatsächlich stehen die betroffenen Bedarfsgemeinschaften also vor der Wahl: Entweder sie zahlen Teile der Miete aus ihrem Regelsatz, oder sie ziehen um in deutlich kleinere und dennoch teure Wohnungen. Sehr zurecht heißt es im Konzept also „abstrakt angemessene Wohnfläche“, weil nur bei deutlicher Unterschreitung dieser Fläche eine Neuanmietung im Rahmen der Richtwerte möglich ist. Und es ist kein Wunder, dass der Anteil der neu bezogenen Wohnungen innerhalb der Richtwerte für 1-Personen-Haushalte besonders groß ist (57,9 Prozent !), einfach deshalb, weil hier alles zwischen der Mindestwohnfläche je Person gemäß § 7 Absatz 1 Wohnungsaufsichtsgesetz Berlin und 50 qm zusammengezählt werden konnte.

5. Die Verantwortung des Landes

Ob eine andere, vollständigere Auswertung der Mietspiegelerhebung für eine realistische Korrektur der Richtwerte ausreicht, weiß ich nicht. Die Daten sind nicht öffentlich zugänglich. Gestützt auf die Daten der Jobcenter sollte aber zumindest für den Bereich SGB II eine bessere Datenlage möglich sein. Eine solche Auswertung müsste man aber einfordern, die derzeitige Senatorin hat das nicht vor – sowenig wie ihre Vorgängerinnen.

Die geringen Erfolgsaussichten von Leistungsempfängern bei der Neuvermietung, verglichen mit Normalverdienern, die ja auch schon Schwierigkeiten haben, sind damit noch gar nicht erfasst. Ob sich aus solchen Einwänden eine aussichtsreiche juristische Strategie ergeben könnte, entzieht sich meiner Beurteilung. Wohnungspolitisch sollte es für eine Kritik an der AV Wohnen reichen. Die Vorschrift ist eine Regelung des Landes und kann vom Land geändert werden. Im Vorfeld der Wahlen zum Abgeordnetenhaus im September ist das die entscheidende Frage.

Nachwort: Hohe Angebotsmieten als Argument gegen Vergesellschaftung?

An einer anderen Stelle haben es die Angebotsmieten gerade zu neuer Prominenz gebracht. In der pwc-Kurzstudie Vergesellschaftung großer Wohnungsunternehmen in Berlin. Analyse möglicher wirtschaftlicher Auswirkungen von Harald Heim und Florian Hackelberg wird aus den hohen Angebotsmieten die Unwirksamkeit einer Vergesellschaftung abgeleitet. Denn die durchschnittlichen Bestandsmieten der größten Anbeiter Vonovia und Adler liegen mit 8,39 Euro/qm nur um 1,57 EUR/qm über dem Durchschnitt der Landeswohungsunternehmen. Peanuts für die Autoren, die sich dann in Spekulationen über den nötigen Wohnungsneubau ergehen. Vonovia baut schon lange nicht mehr.

Und was die Peanuts betrifft: 1,57 Euro pro qm 12 Monate pro Jahr bei vielleicht durchschnittlichen 60 qm pro Wohnung und 220.000 Wohnungen in den großen Wohnungsunternehmen – das macht zusammen fast 249 Millionen Euro mehr Mieteinnahmen, verglichen mit dem Mietniveau der LWU. Über ihre Bewirtschaftungspolitik gehören die großen privaten Wohnungsunternehmen zu den Treibern des Mietniveaus. Es wäre für eine ehrliche öffentliche Debatte hilfreich, wenn die Freunde des privaten Kapitals besser rechnen würden. Dass sie schlecht rechnen sollte für ihre Kritiker aber keine Ausrede sein, selbst Fehler zu machen.

(*) Tabelle „Mittleres monatliches Haushaltsnettoeinkommen (Median) in Berlin 2023 nach Haushaltsgröße sowie Zahl der Haushalte mit maximal 80 % des mittleren Haushaltsnettoeinkommens“, dort Spalte „Insgesamt“ gegenüber der Summe über die Haushaltsgrößen, nur die Ergebnisse der letzteren Spalten werden im weiteren verwendet, siehe Abschnitt 3.3. des Konzepts.